篇一：中国历代土地制度及变革
中国历代土地制度及变革
篇二：土地制度现状与问题
土地制度现状与问题
2014-5-11
中共中央党校国际战略研究所副所长周天勇
“政府行政寡头垄断卖地，是中国土地及房地产开发领域中腐败的最大寻租制度源泉。几乎所有房地产领域的中行贿受贿，与政府国土部门，政府一些领导招拍挂卖地中的公关和内幕有关。”
三中全会后很多领域改革陆续启动，土地制度改革是最难啃的骨头之一，中共中央党校国际战略研究所副所长周天勇撰文阐述中国目前土地制度现状及产生的问题，以及对土地和住房制度改革的建议，本期推出上篇：土地制度的现状及产生的问题。
中国正在实行一些比较大的改革，比如财税体制改革，现在已经有了一个方案。但是最难的改革，还不是金融领域、价格领域的改革，而是土地和住宅。土地和住宅体制改革，是中国非常艰难，但是又绕不过去的一项工程。我们先来看土地制度的现状：
政府垄断卖地：房地产领域腐败的寻租制度源泉
首先是土地国有和集体双轨所有制。城镇土地是全部国有，农村和城郊土地是集体所有。解放后，农村土地分给了农民；城镇有一些土地收归国有，有一些保持私有。直到文化大革命前，城镇还有私有的土地和房子，但是到文化大革命中，出了一个文件把资本家的子女从房子中赶出去，把一部分房子分给了工人，这种房子到现在还有产权纠纷。文化大革命结束，人家要求平反或者恢复居住，但是住进的人，有些不好再调整出去，到现在有些房子产权还是不清楚的。但是总体说，城镇全部土地国有，农村土地集体所有，包括农民的宅基地。
第二是土地使用权的行政寡头垄断卖出制度。按照马克思主义经济学讲，自然资源是没有价值的，比如空气、水，土地。所以土地最开始是政府划拨分配。改革开放以后，土地要有偿使用，直到九十年代末才开始土地使用权的买卖，开始叫协议出让，后来叫招拍挂。这种土地买卖属于行政寡头垄断。卖地的是政府，不是一个经济组织，不是一个公司。我们土地管理法规定，所有的建设用地都要经过征用，变成国有土地以后，才能出让。这样的卖地市场，在微观经济学中也找不到。因为微观经济的市场结构中，单寡头垄断，是指一个经济组织的垄断。
政府行政寡头垄断卖地，是中国土地及房地产开发领域中腐败的最大寻租制度源泉。几乎所有房地产领域的中行贿受贿，与政府国土部门，政府一些领导招拍挂卖地中的公关和内幕有关。相当多的巨额行贿和巨额受贿，震惊国内外的大案要案，发生在此领域。就是从保护干部，反腐败角度看，这种由政府行政寡头垄断卖地的方式，也迫切需要改革了。第三是有限使用年期制度。年期制度是什么呢，农民承包土地有年限，开始大概是5年、15年、现在是30年。城里土地，比如工业用地是20年到50年，住宅用地50年到70年。当土地使用权到期，使用者要重新提出申请，重新进入土地出让程序，交足土地出让金，方可继续使用。按照现在的土地管理法，如果你现在住房子70年到期了，要重新向国土部门申请，如果不申请，没有进入出让程序，没有按照出让程序交足出让金。按照法律，国土部门可以收走你的住宅和土地，把你撵到大街上。
政府向穷人要钱，不向富人要钱
第四，政府向穷人要钱，不向富人要钱。我们现在政府从土地和房屋中获得的钱，主要是从农民手里，从对住房刚需人的身上拿到的。我们目前这样土地方面的制度，从财产增
值的收益分配看，就是地方政府向穷人要钱，不向有财产的富人要钱，而且富人因地方政府不断地抬高地价和房价而持续暴富。
政府行政垄断最早实行土地划拨时，土地不要钱，政府白给你；后来协议出让，政府一对一，主要是定价谈判，如果你把卖地的书记、市长公关较好，就可以比较便宜的拿到土地。后来实行了招拍挂制度。政府从农民的手里以一亩地几百块钱的价格拿到地（现在也就六七万块钱），倒卖后一亩地价格30万、50万，100万，价格最高的地方，可能500万、600万，甚至2000万。很大一块政府的收入是倒卖土地形成的。大概2010年、2011年、2012年这三年，政府倒卖土地的收入年平均有3万多亿，去年是4.1万多亿。2014年一季度就卖了近11000亿，同比增长了40%。这几年土地出让金要占到房屋销售额的一半，我们去年大概卖了10亿平米，每平米去年均价是7000多元，总额7-8万亿左右，含4.1万亿土地出让金。如果加上土地出让金和税费，要占到房价的65%左右。今年北京市的土地出让金越来越高，而且我发现有些央企胆子太大，多高的地价也敢拿。拿了以后到底怎么办？估计这些央企，或者这些大企业认为房价还会涨。
第五，供房渠道单一，缺乏竞争。目前一个渠道是保障房，现在保障房建设，很多地方欺骗中央说一年建了1000万套，但其实没有那么多，因为地方也没有那么钱。第二是商品房，所有的房屋开发，必须得有房地产公司来建设销售。不允许个人私自买一块儿地，自己建房。不允许集资建房。供方渠道单一。
现有土地和住宅制度产生了很多问题，使中国经济面临很大风险。
基本上我们在靠剥夺农民推进城镇化
第一，把农民坑得太苦，基本上我们靠剥夺农民在推进城镇化，基本上靠剥夺农民在搞土地财政，刚需买房人的税费负担太重，形成城镇中新的两极分化。国民党到了台湾后，他们也进行了土地改革，将地主的土地强制收购，再分配给无地和少地的农民。后来农民可以买卖土地，出租土地。买卖土地时政府收税，比如增值100%收40%的税，增值200%收50%，增值300%收60%，台湾给农民留了一块儿。农民就可以拿着土地买卖的钱去创业。台湾中小企业多，主要是土地资本的基础上农民创业。此外，农民有钱可以到城市里去买房子。
年轻的一代农民在城市有3亿多人，很多人高中一毕业就跑出来了，基本上不可能再回农村。45岁以上的，再过30年到40年，基本要去世。所以农村的很多房子是没有用的，农村会衰败。近20年，已经有100万的村庄没有了，估计再过20年、30年可能还得有100到200万个村庄没有了。目前3亿多农民在城里，只有极少数有自己的住房，大部分都在工棚里，或者城中村，地下室，鸽子笼这些地方。我们未来20年、30年还得进城3亿人口，这些人口以后没有房子。
城里原住民，对于一个独生子女来说，继承丈母娘的一套房，老爹老妈的一套房子，自己再一套房子一共三套房，如果爷爷奶奶也有，再继承，那么四五套房子。最后局面是什么呢，7亿佃户住在一两亿房主的家里，每个月的工资40%交给房主。我们60多年前，打土豪分田地，八九十年以后，就得打房豪分住宅，形成两个阶级，原来叫地主佃农，现在叫房主、房豪、佃户。
目前的土地财政还导致两极分化。中国的中产阶级大多数靠什么发财？大多数不像台湾靠创业发财。咱们这儿全是倒房子发的财，就是利用泡沫发的财。简单说，政府收钱是从农民手里拿一部分，让大学毕业五六年在北京辛辛苦苦的青年背上很沉重的房贷给政府交土地出让金和税费。但是五年前，或者十年前买了一套房子，价格5000块钱一平米，现在涨到5万，成富翁了，但是政府不向我征一分钱税。政策让你的财富积累了，但是不向你征税，政府是向谁征税呢，穷人。
七十年后强收回土地和房子怎么办？
第二个问题，存在社会动荡、财政断裂的风险。政府不可能永远卖地，城市化总有结束的时候，再加上计划生育政策导致人越来越少，最后城市能有多少人。举个例子，现在中央批了一个城市30平方公里的土地，张书记和李市长5年卖掉15平方公里，又5年陈书记，石市长哥俩又卖掉15平方公里，卖完了。最后中央说你这个城市不准再卖地了，假设土地卖了70年使用权，后面还有12个书记、市长卖什么？当65%的人来到城里，城市化已经快结束，你再卖什么？所以我们目前的土地财政，是个持续不下去的一个制度。
此外，对于一个企业来说，购买了使用期50年的土地，50年后，企业必须得重新进入出让程序，还得再交一笔钱。当年是零地价或者是3万块钱、5万块钱出让的，20年以后的地价会涨到什么程度。如果企业支付不起，最后大规模倒闭怎么办？
第三，土地使用年限到期以后，按照土地管理法应当收归国有，存在着巨大的社会政治风险。七十年后强收回土地和房子怎么办？本来政府要真正为了老百姓服务，如果房价高，要多把储备的东西抛出来，地价过低时候，它要从农民那儿收储，高价收储土地，保护农民的土地利益。我们现在的政府正好反着做，房价特别高的时候，饥饿销售法，地没达到招拍挂的目标溢价，就不给你供地。农民的土地，不是保护价收购，是掠夺价收购。看其他国家的地方政府调控房价，不会把房价弄到这么高的程度。（文/晓童）
(下)
三中全会提出了一些土地制度改革方面的内容，大体上说，一个就是说对集体土地以后要减少强制征用的范围；第二，农村集体土地可以直接进入建设市场；第三个，农民承包经营土地可以流转；第四，就是农民的住宅用地，宅基地，可以出让、出租，入股、抵押，但没说继承。通过这一系列的改革，强化农民的财产权益，使农民在土地财产增值方面获得收入。
农村土地集体所有，实际就是村长和村支书所有
三中全会的这种土地制度改革确实进展非常大，但是，我从学者的研究角度看，还没有系统性。土地制度怎么改有几个关键的问题要解决。第一，土地所有制，集体所有制面临的一个问题，这个集体是谁？现在我们所指的集体是村民自己，村民自治组织。但它不是一个经济组织，不是一种有经济责任的组织，也不是公司，也不是政府。那么土地应该归这样的组织所有吗？城市居民小区里有居民委员会，相当于村民自治组织，居民住宅地下的土地，应当由你的居委会所有吗，不可以，这个比喻是一样的。
第二，集体所有，很多地方实际就是村长和村支书所有，他们把土地卖掉、租掉，很多老百姓不知道。全国各地已经发生了很多很多的冲突。以后如果说集体土地不用国家征用，直接卖地，让村长、村支书决定卖地会造成更严重腐败。
第三，在未来30年，大量的村庄是要消亡的，村庄都消亡了集体何在？集体是土地的所有者，集体都没了，土地到期后找谁去续约？集体所有就不能随便把地顶给别人。集体所有制是一个落后生产力，属于封闭的社会农业或者牧业，人口不流动时的农业社会的一个所有制形式。现在全世界土地大范围实行集体所有制的国家，就中国一个。有一些改革学者给中央提建议，说集体所有制这是一个底线不能突破，只能是在集体所有下农民承包经营来解决问题。我觉得这样的不动大框架的修补性改革，以后会埋下很大祸根。
第四，房产税怎么征？土地出让金怎么办？理论上讲是房产税是可以替代出让金的。房地产税以有产权为据向政府纳税，首先要登记你的财产，然后按市价征收。但是如果按市价征收，目前房价泡沫太大，征房产税就会消灭中产阶级，会遇到强烈的抵抗。
另外征收房地税，土地出让金是否废除。土地出让金不废除，这边向穷人征，那边向富人征，就没办法让老百姓生活了。我在贷款的时候，交了出让金，买了房子之后除了要交
按揭的利息，还要交房产税，双重向政府交钱，那我还怎么生活？
土地所有制可以全部国有
我认为，不想用明晰产权，市场决定主导的改革方案，想在目前大格局不动的思路下，制定改革方案，一定会失败，一定会给未来埋下更多的隐患。需要配套、协调和系统地设计方案，其核心是明晰产权和市场决定。只有这样才能顺利地解决问题，给未来留下祸根。
一、改造盐碱等未用土地、扩大土地来源。我们现在盐碱地有十几亿亩。中国的耕地占全国面积的14%-15%左右。沙漠大概是40亿亩，废气工矿地在4000多万亩。我们现在村庄占用面积是3亿多亩，城市占地不到1亿亩，也就是说农村村庄现在6亿多人口，他们占地是城市用地的3倍。当然有些村庄消失以后，如果有退出机制，就是说土地买卖机制是灵活的话，土地是能退出来的。实际上我们土地是够用的，就是要改造出来一部分盐碱地、可耕的地、废气的工矿用地、还有其他可利用的土地，还有比如说通过节水灌溉，既可以提高土地的生产率，又可改造和增加一些种植面积。
我今年到英国去、去年4月份到美国旧金山，他们那边就是顺着坡建的一些别墅和其他住宅。不占平地和耕地，而且绿化、生态、环境都做的挺好。我们一个别墅征用了很多地，我觉得别墅和多层及高层住宅楼建设浪费了太多的平地耕地。而且人家建起来也很漂亮。比如说北京在如果在门头沟、昌平山上放开建住宅的话，让他们不要破坏绿化，不要破坏山体，很多是可以利用的土地。
第二，土地所有制全部国有，把集体部分也改成国有。改成国有以后，土地使用者发证确权。比如说我在农村有一块宅基地，把产权证发下来。同时土地交易、出租、入股、抵押、继承权利都要有。现在宅基地法律上是没有继承权的，三中全会也没有说明和定论。实际上市场经济是契约经济，契约经济交换是要有产权证的。比如说要卖车，这个车必须有车证，房子得有有关部门给你发的，多少平米、方位在哪的产权登记证。契约的基础就是我到银行可以拿这个抵押进行贷款。
集体所有、国家代管、永续使用
紧接着改称永续使用，彻底解决问题。不要定30年、50年、70年。永续使用也是产权的一个形式，叫永续使用产权。这样就可以征财产税了，包括房地产税，遗产税等。假如说土地还是集体所有，但是你可以永续使用。这也是一个办法。但是要有约束，不要让村长和村支书卖掉，不要让他们插手。叫集体所有、国家代管、永续使用。另外一种办法是土地使用权再延长100年，也不用交出让金，就像以色列那样，到期之后再延长197年，就是定期永远延续下去的办法。我认为全部国有永续使用是一劳永逸的解决办法，如果说集体所有永续使用也是一个妥协的办法，如果说两者都不动，再多延长一百年，这也是一个妥协的办法，这就是把麻烦推给我们一百年以后的总书记和总理了。
第三个尖锐问题是，土地由谁来卖？改革的取向，应当是三中全会精神，新民市决定，由市场来卖。所有的手里有宅基地的、有林子的、有农业耕地的，不要由国土部门来卖，而是由企业或者土地现在的使用者到土地交易市场去挂牌。这样也会避免腐败，保护了很多干部。相当多巨额的行贿受贿大案，与地方政府卖地有关，现在很多国土部门的干部都是高危行业。不小心就进去了。为什么不让市场决定呢？卖鸡蛋的为什么没有行贿受贿，没有腐败呢？就是因为市场化了，寻不到租了。
第四，房地产税怎么征，政府的收入从什么地方来呢？主要是房地产税。就是所有房子都要按照每年的比率交税，但是这个税怎么征呢？应当分清消费性住宅资产和投资性住宅资产。凡是居住的房子都是消费性的住宅资产。比如说我住了一百六十平米的，我那个地方每平米是5万元，你要按市价征收1%的税，就是一年8万元。我现在一个月工资是7700元，完了把公积金之类的扣除之后，就剩下6000多了。我工资就全部交房产税都不够。我觉得要按市价1%征收，根本不可能。那怎么办呢，你就把这套房子确定为消费性住宅资产。
因为我没卖，我自己住，我不是投资用的。消费性住宅资产的价格怎么确定呢？你按五年北京市人均可支配收入。五年能买一个体面房子的价格。我算了一下是4000块钱。如果要买160平米的房子，是64万元，64万按1%的税率征收是交6400元。6400块钱还是靠谱的。如一下子要征8万元，这个事就不靠谱，因为你征的是价格泡沫税。我觉得一定是按消费性住宅财产征税。
民众应该呼吁拥有土地长期使用权
舆论和民众要干什么事呢？应该呼吁，要想征我的房产税，把长期使用产权给我。用国家要用长期使用产权换取对居民的住宅的房地产税征税权。如果这时候再不提，那30年、50年还按这个税率征。钱拿走了，后代还继承不了。50年后国家再卖一次地，或者收回国有，征财产税是没有道理的。除了收房地产税以外就收买卖交易费，比如说我现在要卖房子，卖给谁了，政府要收一笔钱。所以通过这些办法。政府在海边通过吹沙造田卖一部分，土地房屋的房屋的交易税收一部分；房地产税、住宅房地产税和工业商业金融地产税再收一部分，完全可以形成替代出让金的财政收入渠道。
第五，就是房屋要多渠道供给，多渠道是什么呢？首先就是政府保障房。政府保障房的背后是政府的财力、经济发展水平。像新家坡600多万人，所有从印度洋、苏伊士运河过来的船都要经过那里，东南亚去欧洲买油的都要走那，所以它的海运、金融发达的不得了。所以他们有能力实行公租房，大家都有房，交点租金都行了。我们是搞不起的。地方政府没钱建那么多保障房
昨天我听一个房地产专家说。如果真正按中央保障房计划，一年要建700万套，地方政府真要盖700万套房子，水泥钢材都不够用，为什么现在水泥、钢铁都卖不了，而且还往下滑，这说明地方政府没有在建，要么就是偷工减料了。所以现在城里的保障房都盖不起，何况还要给3亿农民盖。如果真要盖，银行体系都得破产了，所以我认为保障房全部限定在5%的人群。不要盖那么多，而且是真正没有房子的，保障房就是在北京立交桥地下住的那些人，就是要解决他们的问题。而不是解决买不起房子，现在还有房子住的人。
再一个就是里要放开，放开多渠道建房。可以有房地产商建房，但是也可以有私人建房、有集资建房、有合作建房。把渠道打的畅通一些。现在保障房政策还不如城中村那些小产权房，如果我们今天没有70亿平米，占全国城镇住宅三分之一的小产权房，我们今天城市里的住宅就更困难了。从这个意义上讲，我们要感谢小产权房。国土等部一次又一次严厉打击小产权房，非得要拆掉不可。其实你是折不掉的，全部折掉，相当多的居民要上街了。国土部部长也就得下台了。政府部门这方面千万不要干愚蠢的事。许多小产权房，还是要疏通消防等道路，进行安全改造，政府帮助投资一些基础设施，提供公共服务。不要再通过让其交出让金的方式合法化，而是通过开征房地产税的方式将其合法化。
第六，政府交给市场，不是不管，土地住宅体制改革还有一个重要内容就是用途管制，规划管理，即土地要用途管制，建设有规划管理。就是要严格按照规划进行管理。道路、商业用地、教育用地、旅游用地、农业用地、湿地。全让市场去调节是不行的。
最后政府要管理的是宏观调控，宏观调控是什么呢？房价高了，土地供应少了，政府要拿出储备的土地，要低于市面的价格抛出去，把低价压下来。土地价格太低，农民卖地的时候吃亏太大。那怎么办呢，政府用保护价把它收进来。（文/晓童）
篇三：城市土地制度
城市土地使用制度
我国城市土地使用制度改革的性质，属于社会主义土地制度的自我完善与发展。城市土地使用制度改革的目的，绝不是要改变城市土地的国有性质，而是要结合社会主义市场经济发展的需要，消除传统城市土地使用制度的种种弊端，建立起一套既有利于巩固和维护城市土地国有制、又有利于社会经济发展的新型的城市土地使用制度。
1．改革以前的城市土地使用制度新中国刚成立的一段时间内，国家对城市土地曾实行有偿使用，无论是全民所有制用地单位，还是集体所有制用地单位，都必须向国家缴纳租金。但是，由于1954年以后，我国建立了高度集中统一的计划管理模式，国有企业在财政体制上实行了统收统支，所以，土地有偿使用制也相应地被取消。
1954年2月24日，财政习字第15号文件明确规定，“国营企业经市人民政府批准占用的土地，不论是拨给公产或出资购买，均应作为该企业的资产，不必再向政府缴纳租金或使用费；机关、部队、学校经政府批准占用的土地，亦不缴纳租金或使用费”。对此，当时的政务院在其批复中是这样解释的：“国营企业、国家机关、团体、学校、军队使用的国有土地不再征收租金。因为，收取使用费或租金，并非真正增加国家收入，而是不必要地提高企业的生产成本和扩大国家预算，并将增加不少事务手续。”从此，全民所有制单位用地一律采取无偿划拨的方式。尽管集体用地单位和个人用地仍收取使用费，但因数额较低，基本上也是无偿的。直至改革开放以前，我国城市土地的使用基本上沿用这种单一的无偿划拨方式。城市土地的无偿行政划拨是指由用地单位提出用地申请，经县级以上人民政府依法批准，在用地单位缴纳土地补偿费、劳动力安置费等费用之后，将该幅土地无偿交付其使用的行为。这一制度的特征是：
（1）划拨手段的行政性。土地的划拨首先必须经县级以上人民政府批准，再由同级土地管理部门负责实施。
（2）使用的无限期性。以划拨方式取得的土地，除法律、法规另有规定外，没有使用期限。
（3）土地使用的无偿性。使用划拨土地的单位既不用缴纳租金，也不承担税赋。
（4）土地使用权的无流动性。土地经划拨使用后，土地的所有权与使用权发生分离，但土地使用权禁止买卖和流转，也就是说，禁止土地使用权的交易行为。
从程序上看，城市土地划拨程序主要包括这样几个环节：
（1）申请。用地单位持经批准的设计任务书或初步设计、年度基建计划等有关文件，向拟划拨土地所在的县级以上人民政府土地管理部门提出建设用地申请。
（2）审核。由县级以上人民政府土地管理部门在收到用地申请之后，对建设用地进行审核，划定用地范围，组织商定用地补偿、劳动力安置或者拆迁安置方案。
（3）批准。由县级以上人民政府土地管理部门按规定权限报县级以上人民政府批准。经批准后，由县级以上人民政府发给用地批准书。
（4）划拨。由用地所在的县级以上人民政府土地管理部门根据批准用地文件所确定的用地面积和范围，到实地划拨用地。
（5）登记。项目完工后，由县级以上人民政府土地管理部门核查实际用地，经认可后办理土地登记手续，核发国有土地使用证。从以上内容来看，城市土地划拨的无偿主要体现在土地所有权收益方面，但并不是完全没有成本，即土地使用者无须向土地所有者——国家支付土地使用代价，但必须支付有关的成本费用（主要包括补偿费、安置费、拆迁费等）。所有权收益本质上是地租，与用地成本不同，两者不可以混淆。对于这一点，直至今日，在实际工作中仍有不少人是认识不清的。显而易见，直接造成城市土地划拨使用的一个观点就是，国有企事业单位的收支都是由国家统一管理的，是国家财政收支的一部分，在这种情况下，即使向其征收土地使用租金，也“并非真正增加国家收入”，反而增加不必要的环节和手续。这种观点显然带有当时浓重的计划色彩。从理论上讲，土地的无偿划拨使用，使得土地收益得不到显化。土地收益尽管客观存在，但它被包含在企业的总收益中，并没有相对独立的表现形式。在计划经济条件下，国有企事业单位被看作是国家整个“大生产企业”中的一个部分或组成单位，没有独立的经济利益，其全部收支均由国家统一支配。土地的所有者是国家，企业对土地的开发利用投资也被列入国家的投资计划，属于国家投资计划的一部分，投资者也是国家，自然土地收益的享有者只能是国家。加上企业资产本身属于国有资产，企业的总收益属于国家，从产权方面看，并没有其他的产权主体，所以土地收益也就被包含在企业的总收益中，统归国家所有。然而，实践证明，这种土地无偿使用制度对于土地资源配置是不利的。从形成划拨使用的初衷来看，抹杀国家与企业之间、企业与企业之间的利益差异本身就是不现实的。
2．城市土地有偿使用制度的建立党的十一届三中全会以后，随着经济体制改革的不断深化，城市土地行政划拨使用制度的弊端日益暴露：
（1）国家所有权虚化。由于城市土地的无限期使用，用地者成为真正的“土地所有者”，本该归国家所有的所有权收益，被用地者无偿占有。
（2）土地资源配置效率低下。土地的无偿、无限期、无流动性使用，使得城市土地资源短缺和浪费现象并存，严重影响了土地资源的配置效率，城市土地利用呈粗放扩张形态。
（3）高估企业经营效益。土地使用的无偿性，使得尽管土地的使用效益是客观存在的，但土地使用权并不被计入成本，大大降低了生产经营的账面成本，从而“夸大”了企业的经营效益，同时也造成企业间的不公平。
（4）抑制了市场价值规律作用的发挥。用地的无偿性和无流动性，使得土地资源的稀缺性无法通过市场价值规律的作用表现出来，从而无法达到“地尽其力”的资源配置目的，并造成市场体系和价格体系的不完整，严重制约了市场经济体制的建立与完善。
（5）孳生土地交易黑市。尽管法律规定通过行政划拨取得的土地禁止任何形式的转让，但由于供需的严重失衡，事实上总存在一个被扭曲、非公开的土地交易市场。
（6）严重影响城市建设投入产出的良性循环。政府在城市土地划拨和使用中无收益，造成城市建设投入资金回收困难，从而无法形成城市建设投入产出的良性循环。在财政拮据的情况下，这也是造成政府在很长一段时间内忽视或压缩城市基础设施建设的重要原因。行政无偿划拨用地制度日渐明显的负面作用，使得人们逐渐意识到土地制度改革的必要性。而改革的方向，自然是针对划拨土地使用权的无偿、无限期和无流动的特点，向着有偿、有限期、有流动性的使用权改革方向进行。最早的有偿用地是随着引进外资而出现的。
1979年，国务院颁布了《中外合资经营企业法》，其中规定：“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。”
1980年，国务院又颁布了《中外合营企业建设用地暂行规定》，规定“中外合营企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，应计收场地使用费。”场地使用费一般包括土地使用费和场地开发费两部分，前者一般按年计收，后者可一次性计收。尽管从场地使用费的费用水平来看，还不足以体现全部的所有权权益（两项费用之和远远低于后来实行的土地出让金水平。例如，当时北京为1～150元/年?平方米，上海为0.5～100元/年?平方米，天津为0.5～70元/年?平方米，广州为0.3～70元/年?平方米），但是，它毕竟标志着我国城市土地有偿使用的开始。
此后，为了将这一做法推广到其他类型的建设用地，1983年，国家决定在抚顺市首先进行土地使用费征收试点。随后，深圳、大连、重庆、西安、柳州等十几个城市都开征了城市土地使用费，并制定了具体的实施办法，取得了很好的效果。有偿出让土地使用权形式的正式出现是在1987年下半年，当时深圳市率先试行了这一办法，使土地供应改变了以往只能依靠行政划拨的做法，引入市场机制，从而正式拉开了城市国有土地使用制度改革的序幕。同年11月，国家又批准了上海、天津、广州和海南试行土地使用权的有偿出让和转让。不久，上海、深圳分别出台了《上海市土地使用权有偿转让办法》、《深圳经济特区土地管理条例》。这些地方法规的制定和实施，标志着我国的土地使用制度改革在理论和实践上都取得了重大的进展，其影响意义是深远的。城市国有土地使用制度的改革得到了全国人大常委会和国务院的重视与支持。
1988年4月，全国人大常委会修改了《宪法》的有关条款，规定土地使用权可以依法转让。同年12月，《土地管理法》得到修改，明确规定国家将依法试行城市土地的有偿使用制度。
1990年，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，为城市土地使用制度改革的进一步深入进行提供了法律依据。随后的几年里，城市土地有偿使用制度的推行逐渐扩展到全国各个城市，成为政府工作的重要内容。伴随着城市土地有偿使用形式的出现和推广，作为城市土地有偿使用制度有机组成部分的城市土地税收和收费制度也得以发展起来。改革开放以前，我国几乎没有以土地、用地行为、土地收益为对象的税种，20世纪80年代以后，随着用地制度改革和财政管理体制改革的深入进行，逐渐开征了耕地占用税、城镇土地使用税、城市维护建设税、土地增值税等税种，初步形成了适合我国特点的土地税收体系。同时，各地城市政府出于筹集城市维护建设资金和增加财政收入的需要，对土地建设、开发、使用、交易等的收费项目也逐渐增多，形成了各具特色的城市土地收费体系。
3．城市土地市场规范与强化宏观调控城镇国有土地使用制度改革由沿海扩及内地，由增量土地延及原来的存量土地。
1990—1991年，杭州、重庆、抚顺、乐山等城市进行试点，探索对原来的存量土地即行政划拨用地制度的改革，重点放在如何使之根据市场需要合理流动方面。
1992年，这项工作在全国全面展开。随之，中国出现了“土地热”和“开发区热”，土地开发过度、出现供过于求，地皮炒卖盛行。随着国民经济的宏观调控，这些过量供应的土地后来又被闲置。
1997年，党中央、国务院要求把土地清理工作作为土地管理的一项重要任务。城市土地的开发过度，不仅扰乱了地产市场的正常发育，而且占用了大量农田，危及我国农业生产。
1998年8月，新的《中华人民共和国土地管理法》问世，并于1999年1月1日起施行。它从内容上突出了切实保护耕地这一主题，加强了对土地使用的宏观管理。
2001年国务院下发的《关于加强国有土地资产管理的通知》明确指出：商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地主管部门依法以招标、拍卖方式提供。自此，经营性国有土地招标拍卖供地作为一种市场配置方式被正式确立。新土地法颁布和实施以来，中央政府历经数年调控，逐步开始形成了较为完整的政策体系。
2003年，国家正式提出运用土地政策参与宏观调控，而且首先是从运用土地政策参与房地产市场、稳定住房价格作为重点的宏观调控而展开的。数年调控历程中的各种措施，逐步形成了一个比较完整的土地政策调控体系。
2003年6月5日，中国人民银行发出《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，收紧了地产信贷，被认为是加强土地市场宏观调控的肇端。该文至今仍有深远影响。同年7月18日，国务院办公厅发出《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》，提出“一律暂停审批新设立和扩建各类开发区”，土地调控全面启动。当月，国务院办公厅又发出《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，全面清查和整顿规范各类开发区，并加强开发区建设用地的集中统一管理。11月，国务院发出《关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》，加大治理整顿力度，纠正地方政府等待观望的态度，调控由开发区建设用地向整个土地市场延伸。
2004年的土地政策进一步加强了土地宏观调控的力度。2004年3月18日，国土资源部和监察部联合发出《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，全面推行经营性用地招拍挂出让制度，严肃查处违法违规批地用地行为。要求各地在2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕，即影响深远的“8?31大限”。同年4月，国务院办公厅发出《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，实施“三个暂停”。5月，国土资源部发出《关于贯彻落实国务院紧急通知精神进一步严格土地管理的通知》。这两个政策实质上暂停了半年农地转用审批。
2004年10月，国务院印发《关于深化改革严格土地管理的决定》。该文件系统提出了严格执法，加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理，完善征地补偿和安置制度，健全土地节约利用和收益分配机制，建立完善耕地保护和土地管理的责任制度，明确土地管理的权力和责任等深化改革严格土地管理的各项措施。该文件被认为是新一轮土地宏观调控的标志性文件。
2005年，土地政策以总体调控为基础，在“稳定房价”、从严控制建设用地等方面发挥了重要作用，备受各界关注的“国八条”、“新国八条”、“七部委意见”等文件中，土地政策都是重头戏。
2006年，是调控政策从总量到结构转变和深化的一年。5月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，提出住房供应结构、税收、信贷、土地、廉租房和经济适用房建设等六项措施，称为“国六条”，开启了2006年的房地产调控。当月，国务院办公厅转发建设部等九部委联合制定的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，出台了涉及税收、信贷、土地等政策、对“国六条”作了细化，
即“九部委意见”。7月，国务院办公厅发布《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，国家土地督察制度正式建立，全国省（区、市）及计划单列市的土地审批利用全部纳入严格监管。8月，国务院发出《关于加强土地调控有关问题的通知》，这是继2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台后，中央政府在土地管理和调控政策上的又一次重大调整。11月，财政部、国土资源部和中国人民银行等部委发布了《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》，规定从2007年1月1日起，新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有基础上提高1倍，同时调整地方分成的新增建设用地土地有偿使用费管理方式。地方分成的70%部分，一律全额缴入省级国库。12月，国土资源部出台《关于发布实施〈全国工业用地出让最低价标准〉的通知》，正式向低地价、零地价出让工业用地说“不”。有资料显示，2003年以来，国家发布的涉及土地宏观调控政策的文件有50多个，形成了由宏观到微观、由原则到具体操作层面较为完整的政策体系。
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