进京非正常访

篇一：浅析非正常进京上访增多久治难愈的思考

浅析非正常进京上访增多久治难愈的思考

2014-03-31 08:36:45近年来随着经济社会的发展，改革的不断深入，农村社会也出现了深层次的矛盾与冲突。越来越多的农村土地被征用成为工业用地后，随之而来的征地补偿款分配问题，出嫁女或入赘婿及其所生子女户口待遇问题，环境污染、山地、林地、坟地、田地纠纷问题等逐渐增多。随着利益格局的逐步调整，“两参”人员、“民办”教师要求待遇问题，同时企业改制问题不断。随着城镇化的加快推进，导致一些政策要重新调整，出现了因“拆零拆违”，“取消一户一宅”、“取消预留用地”、“禁止房屋加层”上访接连不断。因诚信缺失，导致农民工资得不到保障，索要农民工资时有发生。每年涉诉信访数量呈上升态势，并且群体访、越级访、重复访等信访逐年增多，特别进京非正常访增多。各级出了很多主意，也想了很多办法，但其势头有增无减，愈演愈烈。针对，进京非正常访现象，笔者作为基层工作人员，多年与其打交道，谈一点粗浅的看法，以贡献参考。

一、 进京非正常上访真实的目的

笔者也曾经到北京多次接到北京非正常上访人员，在与她们接触中感到，按照她们的说法，“到京非正常上访”是被逼的，叫做申诉无门，谁也不愿意即花钱、又不顾家人和亲戚朋友的反对，抛却生计、不顾颜面，冒着截访、限制自由等风险而到北京进行上访，主要是要讨回公道，维护自己的合法权益。实际上，按照我的分析，主要是为了自己的诉求得到上级领导的重视和解决。总认为“官大一级压死人”，下面必须得听上面的，上面若认为她们的诉求是合理的，下面必须按照某某规定执行，否则，你的官就别当了。于是出现了“信访不信法”的怪现象，我认为还是“人治”的思想在作怪。

二、 到京非正常上访的主要原因

形成“进京非正常上访”原因是多方面的，归纳起来主要体现在以下方面：

（一）从非正常上访本人分析

1、 非正常上访人确实有理，利益诉求未能及时得到解决，就选择“跳跃式”上访，一次不行两次，两次不行三次，最后得到了解决，其他有理、无理的纷纷仿效而为之。

2、 非正常上访人自认有理，但利益诉求没有事实和法律政策的依据，相关部门无力解决。信访人想借越级上访制造压力，迫使相关门违规或超标处理，以获得利益。

3、 非正常上访人自知无理，曾有上访获得好处的经历。比如有上访人去北京上访管吃、管住、管送，“零成本”逛北京。发生这“非正常信访”后一级通报一级，为降低数量，后移名次，基层就会采取“拦”、“堵”、“截”等手段，这就给上访人造成基层党委政府怕

去北京上访的错觉，以此要挟责任单位满足其过高诉求或不正当要求。形成越接越多，越接越去的恶性循环，有事无事就搬出上访之事威胁。

4、 非正常上访人法制观念淡薄。这类信访者存在一种“官大一级压死人”的旧思想意识，有理无理都上访，拿着上级信访的批函，以为手持“尚方宝剑”到基层不断吵闹。有的进京上访人员特别是老上访户，尽管基层有关部门反复做工作，但上访者不达目的不罢休，存在“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误心理，刻意进京上访，甚至越逢敏感时期越进京上访，越是敏感部位越要闯，故意给基层单位施压，以期达到自己的目的。

（二）从各级处理上非正常访人员分析

笔者观点，在看到“非正常”上访出现非理智的一面，也要看到其产生的深层次原因，行政部门的接访不力，处置不当，表达渠道的遮蔽等“非正常”行政作为，更使信访越演越烈，试分析有以下几点：

1、 接访不力，相互推诿。在接访过程中确实存在少数单位推诿扯皮、漠不关心、态度生硬，致使小事拖大，大事拖“炸”，进而使群众信访人情绪失控，采取堵门、看人等非正常手段。

2、 处置不当，简单粗暴。现实中，一些职能部门对上访者往往抱有一种无理由的偏见与歧视：上访就等于闹事，上访者是不稳定因素。更有一些政府部门出于“地方形象”的考虑，不惜对上访者围、追、堵、截，甚至进行打击，采取非法手段。

3、 指导不力，盲目批复。在越级上访中，有个别上级部门接待人员在听了信访人员的片面之词后，不做调查，盲目武断地认定基层处置不力，就站在信访人角度片面地强调信访人有理，甚至将信访批复直接交信访人转交，信访人拿着上级信访的批函，以手持“尚方宝剑”之态到基层吵闹。造成基层信访人员难做思想工作，使得信访人对基层的解释一句也听不进，甚至形成一种对立。

4、 体制不力，负面影响。一是存在制度的弊漏。近年来，为规范信访案件的处理，制定领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制等制度，特别是国家信访局采取以信访量多少给各地排名、要求地方政府进京接访、中央信访部门给省市开信访移办单等，这些强化考核力度措施相继出台，这对解决信访人反映的问题，维护信访人的合法权益发挥了重要作用，但是也产生很多负面效益，不少非正常信访人了解这些制度后，反而助长了 “大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的念头，有的公开声称越级上访，并以此向责任单位、责任人施加压力，达到其无理要求。为降低数量，后移名次，基层就会采取“拦”、“堵”、“截”等手段，这就给上访人造成基层怕越级上访的错觉，以此要挟责任单位满足其过高诉求或不正当要求。二是责任划分不合理。《信访条例》规定解决信访问题应“属地管理，分级负责”，但在特殊时期、敏感时节，涉及到三跨三分

离、涉法涉诉等信访问题时，强调让户籍所在地稳控，有时迫于压力，为完成稳控任务，就可能答应了一些不该答应的条件，结果是事倍功半，负面效应大，工作越做越被动。

（三）从源头上分析

引起非正常进京上访原因是多方面的，但笔者认为其根源主要体现在以下几个方面：

1、 利益冲突是引发非正常进京上访甚至是群体性事件的导火索。在当前社会转型时期，多元化的利益群体不可避免地相互竞争和冲突，人们受到各种各样价值观念的冲击，往往会诱发一些社会问题。

2、 对政府出台的政策、措施不满。在贯彻执行党和国家的一些重大方针政策特别是直接关系群众切身利益的方针政策时，由于执行者认识上的偏差和方法上的简单粗暴，使部分群众利益受损而对政策不满，引起非正常上访。同时，一些政策的制定缺乏严肃性、连续性、科学性，相关政策之间缺乏关联性，也是引起群众非正常上访甚至群体性事件的原因。

3、 政府针对共性或个性问题调研不够，拿不出切实可行的解决办法或针对性不强。例如：因征地、拆迁、环境问题引发大量非正常上访或群体性事件近年来增多。特别是户口待遇问题多年来一直得不到解决，导致多人次、多批次进京非正常上访，实际上应该由更高级别的政府部门出台相关的实施细则， “代管户”到底享不享受居民小组待遇，要进一步明确，这样基层操作起来比较容易，可以减少大量非正常进京上访。

4、 干部作风不实、方法不当、自身不廉洁容易激起群众非正常进京上访。政府行政部门及其职能部门干部作风普遍是好的。但是，少部分政府行政部门及职能部门干部工作作风不踏实，脱离群众，官僚衙门作风严重，缺乏为民服务的思想，甚至在执法过程中不依法、不按程序，办事态度粗暴，伤害群众的感情。少数干部对群众利益诉求采取漠然态度和“鸵鸟”作风，遇事推诿、拖沓，还有少部分工作人员违反党纪国法，影响了党和政府在人民群众中的威信。由于这些阴暗面的存在，部分群众对基层政府产生怀疑态度，认为在基层什么事情都得不到解决，从而引起非正常进京上访。

三、 减少非正常上访的对策建议

1、 强化源头治理，突出事前防范。要减少非正常上访事件的发生，重在控源治本。在做好信访事项事后处理的同时，要把更多精力用于信访问题的事前防范，加强源头治理。一是要以人为本，科学民主决策。转型期间法律关系较为复杂，由于社会的发展、制度的变迁、认识能力的限制，政策制定之初不能预知可能出现的所有问题。因企业改制、劳动及社会保障、城镇拆迁安置、“三农”等问题引发的非正常信访现象较为突出。制定政策时要充分考虑群众利益，要特别注意把握出台的时机、节奏和力度，注意瞻前顾后，照顾左邻右舍，兼顾不同阶层、不同群体的利益，确保政策的严肃性、连续性、稳定性，注意相关政策之间的关联性，并注意汲取来自基层和群众的智慧，检验各项政策的科学性和实效性。同时，在政

策出台和执行时，要举行各类代表参加的听证会，广泛征求意见，要向群众做大量的政策宣传解释工作，将政策讲深讲透，得到群众的支持和理解。二是要依法行政，文明行政。政府职能部门及干部要不断增强法制观念，不断转变工作作风。在行政过程中，坚决按法律法规办事，按程序办事，做到遇事懂法、办事依法、言语合法、行为守法。坚决纠正部分干部当中存在的不作为、慢作为和乱作为等不良行为的发生。三是知谋善断，防范未然。要不断加强情报信息和排查化解工作，实施信访评估制度，把非正常上访工作的重心由事后处理转到事前排查化解上来，及早发现倾向性问题，主动出击，把问题解决在萌芽状态。

2、 坚持以人为本，帮助解决具体问题。对群众上访反映的合理诉求，各级党委、政府和基层组织要及时解决；对反映的诉求合理，一时办不到的，要千方百计创造条件予以解决；对不合理诉求，旗帜鲜明地阐明法律、法规和政策，帮助其打消上访的念头。在实践中，少部分上访人员完全没有理由上访，但受生活所迫，想通过上访解决一些问题，满足一些要求。对这部分人，作为基层党委、政府要努力为他们提供方便，创造条件，在不违背政策的前提下，力所能及地帮助其解决一些具体困难，通过感召上访当事人、有效化解上访矛盾，维护正常的上访秩序和安定的社会格局，但要严防为求得一时一事的解决而引发更多新的矛盾。

3、 推行陪访代访制度，积极引导“有理访”。政府通过信访代理制、导访制，给信访群众提供了一系列人性化的帮助，让信访人早日摆脱烦恼，走出困境，把矛盾化解在萌芽状态，使群众少上访或有序上访。群众看到陪访的干部为他们而奔波，即使一时解决不了，只要看到干部有解决的诚意，就会耐心等待和配合，使问题在有序中解决。陪访制度把干部和群众拴在了一起，干部视之为“自己的事”，体谅群众的难处，不推诿责任，不上交矛盾，自觉做群众利益的代言人。通过这一“陪”二“代”三“导”，群众也会更信任干部，把干部当贴心人，也听得进干部的劝解和意见，有效地减少了上访，同时，使一些可能引发的非正常上访得到有效化解。

4、 坚持依法治访，维护法律权威。对非正常上访人员要依法予以处理，坚持恩威并施、分类处置的原则，对参与非正常上访的群众立足于疏导，尽可能地消除对立情绪，有效防止事态扩大。对现场出现打标语、呼口号、围堵大门、拦截过往车辆等行为的，要通过对主要人员的劝阻、控制，及时疏导、分散其他群众，严防矛盾激化；对无理滋事搞非法串联、冲击党政机关、堵塞交通、扰乱社会秩序的，公安机关要及时收集、固定证据，抓住有利时机，严格依照有关法律法规的规定予以处罚。

5、 强化责任，切实做好化解、稳控工作。胡锦涛总书记明确指出：“在当前社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的，信访工作必须坚持不懈地抓下去。”非正常上访是信访工作中的顽疾，在信访秩序尚未完全规范，解决问题的长效机制还未完全建立的情况下，非正常上访将会长期存在，也将是信访工作的重点。因此，要把信访工作的主要精力放在非正常上访问题上，按照“人要回去，事要解决”的要求，建立和完善处理非正常上访的领导机制和工作预案，加强基层基础工作，综合运用各种措施，认真负责地解决非正常上访人员的合理诉求，努力将其稳控在当地；重视和加强现场处置工作，防止在敏感地区和重点部位

形成聚集，认真细致地做好疏导、训诫和劝返工作，做到“劝得回、稳得住、不倒流”，以减少非正常上访的负面影响；对劝回当地的非正常上访人员，要加强管理，坚持教育、调处、感化相结合的方法，搭建端正思想、规范行为、解决问题的平台，形成稳控、教育、转化的良性机制；要严格落实解决问题的责任，实行领导包案制，把解决问题落实到具体单位、具体人，做到件件有人管、事事有结果。（周其文）

篇二：非正常进京上访方案 Microsoft Word 文档

**区人力资源和社会保障局

进京非正常上访集中整治活动实施方案

为维护社会稳定，推进全区党的群众路线教育实践活动深入开展，全系统为其三个月的进京非正常上访集中整治活动，及时妥善处置非正常上访事件，确保进京非正常上访得到有效控制。现根据本系统实际，制定本实施方案。

一、指导思想

以邓小平理论，“三个代表”和科学发展观为指导，深入贯彻党的十八大、十八届三中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，结合正在开展的群众路线教育实践活动和社会矛盾化解“五集中”专项行动，多措并举，综合整治，切实解决信访积案，切实规范信访秩序，最大限度地遏制进京非正常上访事件的发生，创造一个和谐稳定的社会环境和信访环境。

二、工作目标

通过全面展“进京非正常上访集中整治月”活动，集中解决一批长期积累的疑难复杂信访案件，集中处置一批长期缠访闹访非正常上访信访行为，进一步整顿信访工作秩序，扭转信访形势被动局面。

三、工作原则

（一）坚持“属地管理，分级负责”、“谁主管、谁负责”的原则。

（二）坚持“点对点”通报和重点约谈、挂牌督办原则。

（三）坚持“诉求合理的解决问题到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理”原则。

（四）坚持对非访人员以“先处置行为、再处置问题”原则。

四、成立人社局进京非正常上访集中整治领导小组 组长：****（党委副书记）

副组长：***（副局长）

***（工会主席）

***（纪检组长）

**（劳动监察局局长）

***（劳动争议仲裁院院长）

成 员：*************************************、 领导组下设办公室，办公室设在劳动监察局基建科，****同志兼任办公室主任。

五、工作步骤

“进京非正常上访集中整治”活动从2014年2月20日—2014年5月20日结束，分三个阶段进行：

第一阶段：动员部署阶段（2014年2月20日—2014年3月25日）

一、成立组织。局党委成立集中整治领导小组，制定具体工作方案，在机关各科室、各单位“进京非正常上访集中整治月”有关精神，明确工作责任，切实抓好落实。

二、宣传发动。结合社会治安综合治理宣传月活动，利用电视台、设宣传点、发明白纸等形式，宣传习近平总书记在中央政法工作会议上的讲话精神和在信件上重要批示精神，孟建柱同志在纪念毛泽东同志批示“枫桥

经验”50周年大会上的讲话，中办、国办《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》和《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公办【2013】25号），使广大群众全面了解当前信访工作政策法规及违法信访行为的处置办法，形成信访工作良好的工作氛围。

第二阶段：隐患排查阶段（3月25日—4月15日）

一、全面排查。各单位负责对近3年来发生过进京非正常上访的信访人和近期有可能发生越级上访的信访隐患进行梳理排查，登记造册，形成台帐，切实做到底数清、情况明。

二、登记建档。对排查出来的信访隐患按照分级负责”、“谁主管、谁负责”的原则，明确包案驻点领导，落实责任单位，登记建档，汇集案卷。

第三阶段：集中整治阶段（2014年4月16日—5月20日）

一、逐案调查会商。在局集中整治领导小组的统一领导下，责任单位通过查阅案卷、调查取证、走访询问

等办法，与所排查非访人员要做到“逐人见面、逐案制定化解方案、逐案会商形成会议纪要”。

二、逐案调处化解。按照“三到位一处理”的原则，落实会商纪要，最大努力做到息诉息访。

三、依法果断处置。对进京非正常上访行为的，按照《信访条例》，中办、国办《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》和《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公办【2013】25号），区政法委、综治办、信访工作领导组相关规定依法处置。对有违法行为的，加强法制教育的批评劝导；对采取极端方式缠访闹访、造成严重后果的，依法严肃处理；对以上访为名制造事端煽动闹事、以访施压、以访牟利、恶意重复非访的，收集固定证据，加大处理力度，坚决建立良好的信访秩序。

工作要求：

一、加强组织领导。开展进京非正常上访集中整治活动是我区开展党的群众路线教育实践活动的“自选动作”，是密切联系群众、畅通信访渠道、规范信访秩序

篇三：关于启动进京非正常上访立案程序工作的情况汇报

关于启动进京非正常上访立案程序工作的

情况汇报

尊敬的杨峰书记、各位领导：

按照市综治办下发的《关于开展调研启动进京非正常上访立案程序工作的通知》要求，我向各位领导汇报4个方面的情况。

一、我区1-5月份进京非访的基本情况

1-5月份我区进京非访12人、28人次，其中涉法涉诉9人、21人次；涉及行政类3人，其中1人、5人次是属偏执性精神病人，其反映的是铁路劳服的问题；2人、2人次反映的是煤炭实业公司企业转制的问题。行政类进京非访人员孙德荣，因去年聚众冲击省检察院涉嫌犯罪于上月被区检察院批捕。

二、我区启动轻刑快审工作的进展情况

（一）组成机构，贯彻精神，研讨法规。我区成立了由政法委和综治办为牵头部门会同公、检、法和信访局等四个部门对省、市下发的关于处置进京非访启用轻刑快审程序的相关文件进行系统的学习和研讨，公、检、法三部门也分别抽调专人各自成立了工作组专题研究启用轻刑快审打击处理进京非正常访的行为，我们先吃透省、市下发的文件精神，统一思想，提高认识，对照“两院一厅”的指导意见对今年进京非访人员逐一分析，确定重点对象。经过多部门反复甄

别研讨认为我区目前符合启用轻刑快审条件的只有刘厚懿一人。上访人刘厚懿，男，现住振兴区临江街道办事处辖区，该人因不服法院判决（此案已经省高法终结），今年先后5次进京非访，两次被我公安部门行政拘留。今年4月刘被北京公安机关收入马家楼，在工作人员进行清理时，从3楼楼道跑入了5楼阳台欲跳楼自杀，被工作人员及时拦下，其未得逞。后刘被强行带回丹东仍不思悔改，继续扬言要在北京闹出动静。依照《刑法》的相关规定，我们认为，刘厚懿在北京通过制造跳楼事件来造成社会负面影响的行为已触犯法律，符合启用轻刑快审的条件，我们以区委的名义责成公安部门尽快调查取证全面固定证据，尽快办理此案。

（二）公、检、法三家各司其职，通力协作，依法打击处置非访行为。上访人孙德荣，因煤炭实业公司企业转制的问题多次非访，去年因聚众冲击省检院，经我区检察院协调，已在区公安分局立案，并于上个月以涉嫌聚众冲击国家机关罪予以批捕。

三、工作中遇到的问题。

（一）尽管属于进京非访，但大多数非访人员无定罪情节，不符合犯罪构成。我们比对了另外11人的进京非访行为后发现，尽管他们属于进京非访，但都没有实施《刑法》所打击的过激行为，有的人只是在非访区一经盘问就被遣返到马家楼，并没有造成危害结果，根本构不成犯罪，无法追

究刑事责任。

（二）取证难的问题。因进京非访的行为发生在异地，事件由北京警方出现场进行处置，若行为构成犯罪，北京警方会就地处理；若不构成犯罪或在罪与非罪边缘的由北京警方移交后遣送回丹，他们往往不会收集或提供相关证据。

（三）公安机关审批程序的问题。对于公安方面而言，对进京上访案件市局不予审核，由各分局自行审批处理，缘由是市局考虑到很多进京非访案件证据不充分，适用法律依据不足。上访人会提出行政复议。如果处理决定是由分局做出的，行政复议时由市局答复，这样就避免了直接由市局处理进省复议而引发的去省访的可能。这样可以把信访问题控制在本市。鉴于此，公安分局需增加和检、法两院的沟通联系。

（四）检察院要推进“轻刑快审”程序存在的困难。最突出的就是“无法可依”、“于法无据”。

具体表现在：1、辽宁省人民检察院，《关于依法做好非正常信访犯罪案件公诉工作的通知》，该通知第二项，规定，在认定违法犯罪行为人行为性质时，应当严格依据“两高一部”《关于依法打击处理非法聚集等违法犯罪活动的意见》，正确区分罪与非罪、此罪与彼罪的界限。但从我们了解的情况看该《意见》系保密文件，并未按照正常的途径予以下发，经向上级院对口部门请示，也没接到过此文件。

2、辽宁省高法、省检、省公安厅，《关于依法处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，对信访活动中违法犯罪行为的处理，也仅限于概括性的规定，对所列举的应予治安管理处罚的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任，但如何追究，是在原法律规定的范围内追究，还是超越原法律的尺度，没有明确的规定。

3、《关于推进进京非正常上访进入轻刑快审程序有关问题解释》中第4项规定“再次实施进京非正常上访行为，符合原劳动教养条件的，依法进入轻刑快审程序”，这里的“依法”，目前没有人大的立法解释或相关司法解释，这对把好适用法律关，准确把握罪与非罪的界限，增加了难度和风险。

四、解决办法和建议

一是从立法层面，应建议全国人大对新形势下，一些原来符合劳动教养处罚，现应适用“轻刑快审”的人员犯罪形态和犯罪罪名作出立法解释。二是从司法实践层面，“两高”应对该种涉罪做出具体的司法解释，便于基层司法机关实际操作，另外还要明确适用“轻刑快审”刑事政策的证据规格是什么，具体违法犯罪行为适用哪条刑法。

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